Земельний банк: велика надія чи велика афера?

Василь Пасочник «Дзеркало тижня. Україна» №23, 22 червня 2012

Згідно з деклараціями влади, створення державного земельного банку (ДЗБ), яке отримало зелене світло в парламенті минулого тижня, має стати одним із наріжних каменів земельної реформи. На нього покладають надії, з одного боку, як на фінансовий локомотив модернізації АПК, з іншого — як на маркетмейкера, що сприятиме формуванню адекватних цін на землю. Однак де ДЗБ візьме десятки мільярдів, щоб задовольнити кредитний попит? За рахунок чого значно здешевить і подовжить позики? Чи утримається від спокуси монополізації ринку? Чи не стане джерелом грандіозної корупції й основним продавцем землі іноземцям? Поки що запитань значно більше, ніж відповідей.

Процес пішов?

21 червня ц.р. Верховна Рада прийняла в цілому законопроект №10043 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності». Одна з норм цього документа передбачає створення держзембанку. Затверджувалося це положення з великими проблемами, отримавши необхідні голоси лише з другої спроби, а в порівняльній таблиці відповідна поправка (№76) начебто з’явилася мало не перед самим голосуванням.

Цей закон опозиціонери уже назвали антидержавним і в разі підписання президентом пообіцяли звернутися до Конституційного суду. Як заявив депутат від БЮТ Сергій Соболєв, відсутність держзембанку була одним із запобіжників, що унеможливлював продаж земель сільгосппризначення навіть у разі скасування мораторію (разом із «відсутністю передачі земель та відсутністю земельного кадастру»). «У випадку, якщо не подовжується мораторій, автоматично набирають сили всі статті цього закону. Це означає, що відкриваються шлюзи з продажу земель сільгосппризначення», — наголосив парламентарій.

«Виключно за збігом обставин» цього ж дня голова Держземагентства Сергій Тимченко повідомив, що найближчим часом очолюване ним відомство, а також Мінагропрод і НБУ передадуть на розгляд уряду план зі створення ДЗБ як окремої «самоокупної» інституції, котра управлятиме держземлями (купівля-продаж, здавання в оренду тощо) и виконуватиме фінансові функції (кредитування аграріїв під заставу земель під 8—9%). Планується, що кошти ДЗБ отримуватиме не лише із бюджету, а й від власних операцій. Його статутний капітал сформують землі держвласності (близько 10 млн. га).

Керівник Держземагентства зробив акцент на тому, що держзембанк запрацює тільки після створення ринку сільгоспземель у країні. «Я думаю, він (законопроект „Про ринок земель“) буде ухвалений новим парламентом, але цього року. І звідси будуть зрозумілі строки завершення земельної реформи», — резюмував С.Тимченко.

У грудні 2011 року Верховна Рада прийняла в першому читанні закон №9001-д «Про ринок земель», який також передбачав створення держзембанку. Документ одразу ж викликав гостру критику. Представники міжнародних фінансових організацій (МФО) та іноземного бізнесу критикували його за закріплення права набуття власності на сільгоспземлі лише за громадянами-фізособами (не більш як 100 га в одні руки); державою в особі органів виконавчої влади, ДЗБ; територіальними громадами (тобто іноземці та юрособи опиняються за бортом). Агрохолдинги до цього переліку додавали неадекватні, на їх думку, обмеження щодо оренди (6 тис. га в одному районі, 5% у межах області). Банки обурювалися фактичним усуненням їх із ринку кредитування агросектора (зокрема, через норму про виключне право ДЗБ бути заставоутримувачем земель).

Наприкінці квітня нардепам вручили законопроект, підготовлений до другого читання комітетом з питань аграрної політики та земельних відносин ВР. Ця редакція дещо відрізняється від першої. Іноземцям і вітчизняним юрособам й надалі пропонується не надавати права власності на угіддя. Орендні ліміти певним чином скориговані — не більш як 10% угідь на території району та 100 тис. га — у межах України. Більш суттєвих змін зазнали «навколокредитні» положення.

Так, норма про виключне право держзембанку брати землю в заставу зникла. Якщо спочатку відчуження банками (крім ДЗБ) земель передбачалося здійснювати через торги впродовж шести місяців, то в оновленому варіанті документа — протягом року. При цьому продаж має відбуватися на земельних торгах, що проводяться у вигляді аукціону (ця норма, щоправда, не поширюється на ДЗБ). «Цей текст законопроекту враховує всі попередньо висловлені зауваження стосовно монопольної позиції державного земельного банку та забезпечує рівність умов для конкуренції між ДЗБ і комерційними банками на ринку кредитування агросектора», — зауважила в коментарях для DT.UA заступник голови ради НАБУ, голова правління банку «Київ» Світлана Скосирська.

У документі прописано, що засновником держзембанку буде Кабмін, причому цей банк не підлягатиме приватизації та продажу при порушенні справи про банкрутство. Основним завданням установи визначено кредитування сільгоспвиробників. Вартість кредитів не має перевищувати облікової ставки НБУ на 5%, тобто в нинішніх умовах — не більш як 12,5% (у першому варіанті документа пропонувалося надавати кредити під ставку «не більше 3 відсотків ставки (?)НБУ» — м’яко кажучи, дивне формулювання, на яке вже звертали увагу експерти). Також держзембанку пропонується надати право купівлі й продажу угідь для ведення товарного сільгоспвиробництва.

За великим рахунком, ні законопроект №9001-д, ні законопроект №10043 не дають чіткого розуміння, як саме працюватиме держзембанк. Першим із названих документів передбачено, що формування статутного капіталу ДЗБ, його капіталізація можуть здійснюватися не лише грошовими внесками, а й землями (про що, власне, і говорив 21 червня С.Тимченко). Тобто фінустанова зможе працювати не лише з ресурсами, які увіллє в нього уряд, а й за рахунок продажу держземель. Крім того, як зазначав перший заступник аграрного міністра М.Безуглий, на перших етапах банк існуватиме за рахунок надходжень від розміщення іпотечних облігацій під заставу державних угідь і міжнародних кредитів, залучених під гарантії уряду.

Проект чи прожект?

«Єдиною можливістю забезпечити низькі відсоткові ставки при кредитуванні аграріїв з боку державного земельного банку є залучення ним ресурсів на неринкових умовах. А постачальником ресурсів на неринкових умовах може бути тільки держава, — вважає директор департаменту організації, стратегії і PR Кредобанку Роман Лепак. — Яким чином планується фінансувати кредитну активність ДЗБ — через постійне збільшення статутного фонду (як у випадку з Державною іпотечною установою) чи через пільгове рефінансування НБУ, чи іншим шляхом — це вже тактичне питання».

Представники НБУ традиційно наголошують, що розглядають рефінансування передусім як короткостроковий інструмент підтримки ліквідності. Тож видача держзембанку довгострокових позик була б порушенням із боку регулятора цього принципу.

У коментарях DT.UA екс-керівник Мінфіну Ігор Уманський, посилаючись на власні джерела в Мінфіні та Мінагрополітики, повідомив, що на першому етапі розглядається варіант вливання в капітал ДЗБ 1,5 млрд. грн., що уможливить видачу позик на 15 млрд. грн. Однак, на думку експерта, навряд чи НБУ піде на те, щоб покрити ймовірну ресурсну дельту в 13,5 млрд. грн. лише рефінансуванням. «Тут варто брати до уваги обмеження щодо співвідношення власного капіталу та залучених коштів. І навіть якщо центробанк встановить окремі нормативи для держзембанку, він муситиме рахуватися та відповідати за ймовірні інфляційні наслідки», — констатує фінансист.

В ефективність випуску «земельних» облігацій І.Уманський не вірить. На його думку, цей інструмент навряд чи зацікавить інвесторів, враховуючи передбачені обмеження на володіння землею та необхідність продажу в разі невиконання зобов’язань емітентом. Крім того, як додає старший фінансовий спеціаліст представництва Світового банку в Україні Анжела Пригожина, зокрема, західні інвестори орієнтуються не стільки на саме забезпечення за облігаціями, скільки на його здатність генерувати стабільні грошові потоки. «У випадку, скажімо, іпотечних облігацій західні інвестори купують не квартири, а пули кредитів із чіткими умовами і дохідністю. Сама по собі земля, за якою немає якісного інвестпроекту, не дуже приваблива», — зауважує експерт.

Не певним виглядає і варіант продажу держземель для наповнення ДЗБ. Причина — обмеження щодо володіння й користування землею юрособами. Хоча і в очікуваних регламентах лазівки знайдуться, скажімо, через масові оформлення фізосіб-резидентів. Попри це, в пресі циркулюють дані, що в Китаї (як у чи не найбільш ймовірному іноземному інвесторові в український ринок землі) вже створено два інвестфонди на 10 і 5 млрд. дол. для придбання сільгоспугідь. Вважається, що «мішки грошей» наготові і в країнах арабського світу, зокрема, в Єгипті.

«Єгипетський приватний сектор висловив інтерес до українського ринку землі, беручи до уваги її високу родючість і те, що інвестиції у такі землі мають стати вигідною бізнес-перспективою. Наразі дуже важко оцінити обсяг єгипетських інвестицій, тому що це залежить від наявної пропозиції з боку України та від нестійкого середовища світової економіки, — повідомив DT.UA Надзвичайний і Повноважний Посол Єгипту в Україні Ясір Мохамед Атеф Абдель Кадер. — Зауважимо, що єгипетські інвестори надають перевагу купівлі землі».

«Наскільки я знаю, в Китайському інвестиційному фонді (China Investment Corporation (CIC) — національний суверенний фонд Китаю. — Авт.) не планується витратити 10 млрд. дол. на купівлю української землі, — запевнив нас радник з торгово-економічних питань посольства КНР в Україні Ло Вейдун. — Але не можна заперечувати, що підприємства обох країн цікавляться земельною реформою і стежать за прийняттям законів. Можливість отримання довгострокового і стабільного права на використання землі матиме великий вплив на співробітництво у цій галузі».

Ймовірним, але непростим з точки зору реалізації є «насичення» держзембанку шляхом нарощування держборгу. Залучити позики на міжнародних ринках уряду буде найближчим часом складно, причому не лише через напругу в Європі, а й з урахуванням необхідності виконання державою поточних чималих зобов’язань, принаймні в 2012—2013 роках. Нинішня ж вартість ресурсу на внутрішньому ринку, м’яко кажучи, ускладнює дешеве кредитування аграріїв через ДЗБ.

Реалістичним способом наповнення держзембанку є фіскальні зміни. В інтерв’ю DT.UA голова Держкомзему С.Тимченко (№36 від 7 жовтня 2011 року) повідомляв: зростання ставки земельного податку з 0,01% (нині близько 12 грн. за гектар) до 1% і підвищення нормативно-грошової оцінки землі могло б принести кілька мільярдів гривень. Стати в пригоді в цьому контексті могло б і управління (в т.ч. здавання в оренду) держземлями чи землями, «покладеними» на депозит (переданими в управління приватними власниками). Але тим-таки агрохолдингам як потенційним орендаторам перешкоджатимуть ліміти на концентрацію земель в 100 тис. га (якщо будуть затверджені). Хоча і їх можна обійти, скажімо, «подрібнивши» компанії. Щоправда, держава має закрити на це очі.

На думку Р.Лепака, не виключено, що в роботі ДЗБ буде використаний чинний механізм компенсації за рахунок бюджету частини відсоткової ставки за кредитами, що зрештою дасть йому змогу спробувати залучати кошти на ринкових умовах через емісію облігацій, зовнішні позики. «Перевагою такого механізму є хоча б те, що у цьому разі державі не потрібно виділяти відразу фінансування на всю величину кредитного портфеля, а лише частину, яка необхідна для покриття різниці в ставках, а це майже удесятеро менші суми», — зауважує банкір.

Держзембанк: скільки людей, стільки ж думок?

На думку Ігоря Уманського, теоретично забезпечити ДЗБ дешевим ресурсом могло б залучення до управління, а то і в його капітал міжнародних фінансових організацій — Світового банку, IFC, ЄБРР, які могли б надавати в перспективі дешеві позики для активних операцій установи. Однак проблема в тому, що МФО стосовно держзембанку налаштовані дуже скептично. Так, МВФ вустами свого постійного представника в Україні Макса Альєра публічно закликав український уряд утриматися від поспішних рішень щодо створення нових фінустанов, у тому числі таких, як державний земельний банк. «Міжнародний досвід свідчить, що результати діяльності таких установ неефективні, при цьому вони дорого обходяться», — зазначив пан Альєр.

Як конкретизує А.Пригожина зі Світового банку, держзембанки як суто фінансові структури створювалися в основному в 60—70-х роках минулого століття і не надто успішно себе зарекомендували, будучи переважно збитковими та потребуючи постійної держпідтримки. Серед відносно «свіжих» і близьких для України прикладів — Угорщина. У 1999 році в цій країні був заснований ДЗБ, однак уже за два роки його після тривалих дискусій приватизували. Одна з причин — деформація ринку аграрного кредитування: комерційні банки не могли конкурувати з держструктурою з погляду дешевизни позик. Нині власниками екс-ДЗБ є переважно комбанки, у держави ж залишився незначний пакет. Ця структура є фактично банком другого рівня і займається рефінансуванням учасників ринку, які видають кредити сільгоспвиробникам.

За словами представниці Світового банку, земельні банки в інших країнах існують переважно у вигляді не фінансових структур, а фондів управління землею, причому державною (land banks). Їх ключова мета — ефективне управління землею, що має сприяти підвищенню її якості та ринкової вартості. Відбуватися це може в тому числі через здавання землі в оренду, продаж, викуп тощо. У згаданій уже Угорщині частина коштів, отриманих земельним фондом від управління ввіреними йому земельними ресурсами, надходить до бюджету, а частина залишається на розвиток, що дає можливість реалізовувати також разом із комбанками проекти, спрямовані на підтримку малого і середнього бізнесу в аграрному секторі.

Прикладом для України міг би бути досвід й інших східноєвропейських країн, зокрема Литви, вважає екс-міністр аграрної політики Олександр Баранівський. «От, наприклад, я маю 10 га землі та хочу взяти кредит. Я домовляюся про позику з комерційним банком, після цього ми разом із ним звертаємося до держзембанку. Той аналізує угоду, дивлячись у тому числі, наскільки адекватно комбанк оцінив землі, за потреби він може коригувати вартість згідно з параметрами власної бази даних. Коли ж усе погоджено, тоді комбанк видає мені кредит. Але забезпеченням виступає не земля, а гарантії ДЗБ. І саме держзембанку я передаю землю в заставу. У разі ж, якщо не повертаю позики, питання з комбанком закриває ДЗБ. Зробити це він може в тому числі через продаж землі на ринку за адекватною ціною», — зауважує екс-очільник Мінагрополітики.

Перевагою моделі зембанку як передусім банку даних (як варіант — з можливими додатковими функціями фінпосередника) О.Баранівський вбачає в тому, що він сприяє формуванню на ринку адекватних цін на земельні ресурси та може виступати гарантом прозорості і законності операцій купівлі-продажу. «Зембанк як банк даних про кожну ділянку землі потрібний для того, щоб селянин міг звернутися по допомогу при продажу. ДЗБ виставляє землю на торги, щоб селянина не ошукали, та продає за реальною ціною. При цьому покупець знає, що купує землю через держгаранта. Держава нічого не втрачає, а дві сторони виграють», — каже О.Баранівський.

У комерційних банків ставлення до перспектив ДЗБ двояке. З одного боку, деякі банкіри погоджуються з тим, що ринку не завадив би маркетмейкер, який сприяв би формуванню адекватних цін на земельні ресурси та убезпечив країну від перекосів, що зрештою могли б призвести до обезземелення селян, а в перспективі й до соціальних катаклізмів. З іншого — багатьох фінансистів лякає можливість створення монстра, який якщо й не монополізує повністю ринок аграрного кредитування, то створить значні перешкоди для нормальної роботи комбанків.

Особливо банкірів насторожує ймовірна потреба погоджувати ціну продажу заставних земель у разі невиконання позичальниками своїх зобов’язань або навіть надання ДЗБ права пріоритетного викупу землі. І хоча драконівські норми з законопроекту поступово нібито й вивітрюються, гарантії, що в останню мить вони знову не з’являться (з «голосу» при розгляді в другому читанні), немає.

У будь-якому разі очевидно, що в комбанків може з’явитися конкурент з дешевшими кредитними пропозиціями. «Якщо ДЗБ кредитуватиме кінцевих позичальників за рахунок ресурсів держбюджету або НБУ, то комерційні банки, як і зараз, оперуватимуть насамперед ресурсами, залученими на депозитному ринку під ринкові ставки. Навряд чи такі умови доступу до ресурсів для кредитування агросектора є конкурентними», — констатують у Кредобанку.

Натомість І.Уманський вважає, що цікавою для всієї системи була б робота ДЗБ як банку другого рівня, коли він рефінансував би учасників ринку, які співпрацюють з аграріями за визначеними стандартами (як у випадку з ДІУ). До речі, така ідея опрацьовувалася ще за попереднього уряду.

Симптоматично, що чимало представників і владного, і опозиційного середовища прохолодно ставляться до надання права комерційним банкам брати землю в заставу, адже це, мовляв, може призвести до тіньової приватизації землі. На думку, зокрема, екс-міністра агрополітики Івана Кириленка, забезпеченням за агрокредитами мали б бути не земельні ресурси, а право користування ними. «Відповідно через банк можлива зміна лише землекористувача (орендаря), а не власника», — уточнив у коментарях DT.UA колишній очільник МінАПК.

Водночас А.Пригожина зі Світового банку закликає не перебільшувати інтересу західних інвесторів до української землі. «Щоб банки змогли стати спекулянтами на цьому ринку, треба знати, що за кордоном є дуже високий попит. А ці очікування можуть і не справдитися. В Україні є проблеми з інвестиційним кліматом, до того ж земля потребує великих інвестицій, розвитку інфраструктури… Є дуже вузька група інвесторів, які мають чимало вільної ліквідності та готові купити землю на перспективу», — констатує експерт. Що ж стосується інвесторів зі Сходу, то тут А.Пригожина менш категорична. На її думку, у переговорах щодо залучення китайських інвестицій в Україну питання землі може фігурувати. «Інвестувати чи ні і в який спосіб інвестувати в українські землі, залежить від особистого рішення китайських підприємств, уряд не втручається і не впливає на їх рішення», — дипломатично парирує представник посольства КНР Ло Вейдун.

Підсумовуючи

У держбюджеті на поточний рік на створення ДЗБ уже передбачено 120 млн. грн. Якщо ДЗБ справді створюватиметься з «нуля», навряд чи він зуміє розпочати повномасштабне кредитування в найближчий рік, а то й два. Фінансисти не виключають, що розгортати, скажімо, повноцінну регіональну мережу йому й не доведеться. Для цього можуть бути використані відділення Ощадбанку чи приміщення Держкомзему. «Стандартні вимоги до банків (захищений касовий вузол, сховище тощо) до установ ДЗБ, швидше за все, не застосовуватимуться, бо він не здійснюватиме операційно-касового обслуговування клієнтів», — вважає Р.Лепак з Кредобанку.

Однак усе це значною мірою технічні речі, хоча і, звичайно, дуже важливі. Не менш технічними зрештою, хоч і гіперважливими, будуть норми, які парламентарії випишуть в остаточній редакції закону «Про ринок земель» або й в окремому нормативному акті. В українських умовах ключове значення мають мотиви, якими керуються ініціатори створення держзембанку. Саме від цього залежить, як цей потенційно потужний інструмент буде використано: для залучення інвестицій та оживлення економіки України чи масового дерибану головного із тих, що залишилися у країни, стратегічного ресурсу.


Запам'ятати мене